新規(guī)的目的是加大國資對科技企業(yè)的投資力度，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，挑戰(zhàn)是如何落地執(zhí)行。
文｜《財經》記者 劉以秦 研究員 鄭可書
編輯｜謝麗容
今年以來，國務院辦公廳以及多個地方政府陸續(xù)出臺新的國資管理新規(guī)。新規(guī)的重點均在于完善基金考核、容錯免責機制。
《財經》整理了11個地方政府以及國務院辦公廳的新規(guī)，新規(guī)目的一致：通過優(yōu)化國資基金的管理，加大對于科技型企業(yè)的投資力度，進一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。
最新一次發(fā)布是今年9月，湖北省國資委出臺《國有企業(yè)容錯免責事項清單》，《清單》明確在強化國有企業(yè)戰(zhàn)略保障功能、防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性風險中，在處理歷史遺留問題中，以及在處理盤活低效閑置“三資”、推進國有企業(yè)改革發(fā)展重點任務中，在特定情形下造成國有資產損失或其他不良后果的，可以予以免責。
廣東省今年7月出臺的科技創(chuàng)新條例中也提到，“省人民政府科技、財政、國有資產監(jiān)督管理等部門對國有天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金的投資期和退出期設置不同考核指標，綜合評價基金整體運營效果，不以國有資本保值增值作為主要考核指標?！痹摋l例將于2024年10月1日施行。
有某地不愿具名的國資投資人此前告訴《財經》，去年年底時，不少國資都因為投資回報問題被問責。投資回報對于不少國資背景基金來說是一個難題。一是因為人民幣基金大多周期是七年，意味著投資一個項目五年就需要進入退出流程。而不少科技型企業(yè)并不能在五年內上市或被并購。另外，科技型企業(yè)的估值增長和自身業(yè)務情況以及市場波動密切相關，“企業(yè)預期的收入情況很有可能實現(xiàn)不了，就會導致估值沒有增長甚至下滑，基金也就沒有賬面回報”。另外，對于如何計算回報，不同的審計部門有不同的計算方式。
對于市場化基金來說，如果一期基金回報不理想，影響并不大。而國資基金則會面臨是否存在“國有資產流失”等問題，投資負責人也會因此變得更謹慎。連帶的影響是，投資條款越來越“苛刻”，強制回購、對賭等條款越來越普遍，這會直接影響創(chuàng)新型公司的發(fā)展目標。
多地陸續(xù)出臺的容錯免責新規(guī)的目的正是解決這一問題，給投資人“松綁”。其中有很多實質性的條款，包括延長基金周期，提高虧損容忍率等。例如，廣州開發(fā)區(qū)、深圳市和成都高新區(qū)印發(fā)的新規(guī)提到，子基金的存續(xù)原則上不超過十年。
四川、安徽、深圳等地都提出了不同程度的容錯率。其中，成都高新區(qū)還針對種子、天使、創(chuàng)投、產投、并購基金等不同階段、不同類別的基金設置了20%-80%不等的容虧率。
國務院國資委數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月，中央企業(yè)共管理了126只創(chuàng)投基金，認繳規(guī)模529億元，已投資金額313億元，主要投向了先進制造、能源、電子信息等領域。據(jù)中國投資協(xié)會股權和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會2023年公布的對109家國有創(chuàng)投機構和政府引導基金的調查，61.47%的機構建立了容錯機制，較2020年增長9個百分點。
一、多地出臺新規(guī)
2024年6月19日，國務院辦公廳發(fā)布《促進創(chuàng)業(yè)投資高質量發(fā)展的若干政策措施》，也被稱為“創(chuàng)投十七條”，其中提到，要優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度。系統(tǒng)研究解決政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金集中到期退出問題。要健全符合創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)特點和發(fā)展規(guī)律的國資創(chuàng)業(yè)投資管理體制和盡職合規(guī)責任豁免機制，探索對國資創(chuàng)業(yè)投資機構按照整個基金生命周期進行考核。
在北上廣深之外，安徽和四川的國資創(chuàng)投表現(xiàn)活躍，這兩個省份也相對更早就提出了要對國資容錯免責。
2023年12月安徽省人民政府印發(fā)《支持風險投資創(chuàng)業(yè)投資高質量發(fā)展的若干措施》，提出要優(yōu)化政府基金管理機制，對省級政府性股權投資基金參股的風投創(chuàng)投子基金存續(xù)期，放寬至不超過15年，可按照子基金實繳金額撥付管理費。
新規(guī)還提出，應合理設定省級政府性股權投資基金參股的風投創(chuàng)投子基金投資風險容忍度，按照天使投資基金、風險投資基金最高分別為80%和40%的投資損失允許率，對子基金整體收益進行績效評價、審計評估（責任單位：省財政廳、省地方金融監(jiān)管局，配合單位：省審計廳）。
2023年9月，安徽合肥市出臺《合肥市天使投資基金管理辦法》，其中提到，建立天使投資基金風險容忍機制，允許基金出現(xiàn)最高不超過40%的虧損。超出部分，以基金管理機構所分得的獎勵資金為限進行彌補。
2024年6月—7月，成都市高新區(qū)發(fā)布天使投資子基金申報指南和全生命周期資本支持服務體系，對各類投資基金明確了虧損容忍的尺度，種子、天使、創(chuàng)投、產投、并購基金等政策性基金的容虧率從80%到30%進行設置，市場化基金的容虧率設置為20%。并提出子基金存續(xù)期限原則上不超過十年。
在免責方面，四川瀘州市早在2022年就提出了新規(guī)定。2022年10月，瀘州市國資委發(fā)布《瀘州市屬國有企業(yè)經營投資容錯免責試行辦法》，其中明確了國資在投資方面造成經濟損失或其他不良后果時，如果同時具備四項條件，原則上予以免責。
四項條件分別是：
1.嚴格遵守國家政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、黨內法規(guī)等要求，沒有違反或規(guī)避有關強制性規(guī)定。
2.嚴格履行了通常情況下應當承擔的高度謹慎、充分注意、合理判斷、認真審核等勤勉盡責義務。
3.嚴格執(zhí)行了“三重一大”決策制度、民主決策程序、重大事項請示報告制度等規(guī)定。
4.沒有違反廉潔從業(yè)規(guī)定，不存在以權謀私，為自己或他人謀取不正當利益的行為。
北京是中國創(chuàng)投最活躍的城市，北京東城區(qū)也在今年5月發(fā)布了《東城區(qū)政府投資引導基金管理辦法（征求意見稿）。其中提到，相關部門及引導基金管理機構工作人員履行職責過程中，符合以下情形的，依法依規(guī)依紀免予責任追究：
1.法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)和相關制度未明令禁止，或者雖未明確規(guī)定但符合中央決策部署和全市工作要求；
2. 基金投資符合中央和市區(qū)對政府投資引導基金的重點支持方向和要求，以及符合國家產業(yè)政策、市區(qū)重點產業(yè)布局規(guī)劃和產業(yè)鏈發(fā)展需要；
3. 經過充分論證和盡職調查評估，并按照實際情況履行投資決策程序，不存在違反相關制度和業(yè)務流程的情形；
4. 按照法律法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管要求，建立了相應的風險管理制度并有效執(zhí)行；
5. 沒有為自己、他人或其他組織謀取不當利益、中飽私囊，沒有明知故犯或與其他組織或個人惡意串通損害國家利益、公共利益和他人正當利益；
6. 對探索創(chuàng)新、先行先試中非主觀故意造成的損失，積極履職盡責，采取合理方式主動及時止損減損，以消除不良影響或有效阻止危害結果擴大。
二、落地執(zhí)行是挑戰(zhàn)
去年4月，全國社會保障基金理事會原副理事長王忠民曾表示，對國資管理機構來說，如果直投了100個項目，其中99個都成功了，但是有一個項目投資失敗了，就需要為此承擔責任。哪怕不是投資失敗，而是項目稍微有點財務記錄的瑕疵，國資管理機構都需要承擔責任。這導致國資管理機構在做股權投資時，容易出現(xiàn)風險厭惡行為。
前述國資投資人提到，去年年底的問責主要原因在于不少國資給被投企業(yè)設立了不少條款，除了回報，還包括短期的利潤和收入等。但不少企業(yè)沒有完成預期的收入和利潤。“初創(chuàng)公司在早期業(yè)績不穩(wěn)定很正常，前一年盈利后一年虧損的情況很常見，但對于國資來說，就會有風控問題?！?/span>
中國的風險投資最早源于美國，回購、業(yè)績對賭、上市對賭等條款最早也是美元基金開創(chuàng)的。啟明創(chuàng)投創(chuàng)始主管合伙人鄺子平今年8月撰文提到，美元基金創(chuàng)立的這些條款在硅谷很少被使用，一是因為一般有獨立判斷能力的投資人都比較“鄙視”業(yè)績對賭，他們認為自己有足夠的判斷能力。二是因為一旦對賭，創(chuàng)始人和投資人會同床異夢，為了實現(xiàn)對賭協(xié)議的指標，管理層可能會犧牲其他更重要的目標。但過去十年，這些條款在人民幣基金里越來越普遍，甚至被一些基金濫用。
多位投資人告訴《財經》，過去幾年，部分國資投資人處在一個相對矛盾的環(huán)境里。一方面，國資需要投資布局重點領域，但實際投資很難被計劃，很多時候是“硬著頭皮投”。另一方面，來自不同部門的審查、巡視壓力很大，強制要求投資的回報率，但符合政策要求的不少科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，很難在短期內實現(xiàn)回報。
國資為了應對回報壓力，通常會選擇強制執(zhí)行條款甚至起訴。前述投資人提到，這種做法其實大概率也拿不回投資，主要是為了“有所交代”。
多地陸續(xù)出臺的容錯免責新規(guī)是否能夠緩解類似情況，部分投資人持積極態(tài)度，他們認為延長基金期限，提高容虧率等新規(guī)確實能緩解投資人的壓力。但一些涉及具體執(zhí)行的條款依然不夠清晰，例如回報率如何計算，是必須上市并購后計算直接回報，還是按照當下估值計算；是按照基金整體回報計算，還是按照單期回報計算等。
此外，也有投資人擔心，在新規(guī)下，如果基金仍然出現(xiàn)超出要求的虧損，是否會面臨更嚴厲的問責，“我們可能會反而更謹慎了”。
今天，國資已經成為推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)都是長周期行為，充足的發(fā)展空間至關重要。從中央到地方陸續(xù)出臺的各類相關政策中能看出國資在不斷探索、調整策略，發(fā)揮更大價值。
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